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強化融資擔保機構監管促進全省融資擔保行業穩健發展

2017-12-07 16:49:03

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□山東省金融工作辦公室 王新國


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金融業運行具有極強外部性和溢出效應,因此加強金融監管、防范金融風險、促進金融健康發展成為世界各國政府公共治理的共同選擇。去年以來,全球“黑天鵝”事件頻發,我國金融市場不穩定因素抬頭,金融風險不斷積聚,金融監管壓力與日俱增。對于金融風險防控與監管工作,中央高度重視,去年12月份召開的經濟工作會議明確指出,“要把防控金融風險放到更加重要的位置,下決心處置一批風險點,……,提高和改進監管能力,確保不發生系統性金融風險”。省委、省政府也高度重視金融風險和監管工作,今年省政府工作報告指出,目前“各種金融風險不容忽視”,明確要求依法依規應對處理各方面金融風險,“堅決守住系統性、區域性金融風險的底線”。根據中央和省委、省政府金融風險防控和金融監管工作部署,前不久召開的全省金融辦主任座談會對加強融資擔保機構等地方金融組織的監管提出了明確要求。貫徹落實全省金融辦主任座談會精神,下步監管工作的總體思路是,堅持依法合規監管與促進行業轉型發展并重,把加強監管與促進發展有機結合起來,強化對重點區域、問題機構和關鍵事項的重點監管、分類監管和綜合監管,不斷提升融資擔保機構監管工作水平,促進全省融資擔保行業合規穩健發展。


一、加強法人治理監管

完善的法人治理結構是融資擔保機構科學決策、規范管理、持續健康發展的基礎。近年來,我省融資擔保機構按照《公司法》、《山東省融資性擔保公司管理暫行辦法》等法律法規要求,不斷完善公司法人治理結構,取得了較好成效。但毋庸諱言,也有一些機構存在不少問題。有的雖然設置了“三會一層”,但存在董事長、總經理職責不清,董事長兼任總經理的現象;有的“三會一層”形同虛設,不能歸位盡責,沒有發揮應有的作用;有的股權結構不合理,大股東一股獨大、濫用股東權利、“一言堂”現象突出,小股東合法權益難以得到有效保障;有的存在他人委托代持股份、實際控制人隱性持股等違規行為。針對上述問題,將強化對“三會一層”、股東構成、股權結構等方面的監管,督促機構切實提升公司法人治理水平。一是加強公司治理機制監管。指導各融資擔保機構健全“三會一層”治理結構,明確劃分董事會、監事會、高級管理層之間的職責,建立職責清晰、相互監督制約的機制;健全管理規章制度,完善議事規則,規范決策程序,定期召開會議對重大事項進行研究,提高決策科學性和管理規范性。二是加強股東資格審查。按照《山東省融資性擔保公司管理暫行辦法》等規定,在機構新設和變更中,嚴格審查股東特別是第一大股東資格,重點加強產業背景、盈利狀況、信用信譽、出資能力等方面審核。其中,出資能力不僅關注一次性出資能力,更關注持續出資能力。加強股東資金來源審查,按照穿透原則和實質重于形式的原則,確保股東出資來源為合法自有資金,不支持銀行理財、信托、專項資管計劃等社會募集資金入股融資擔保機構。建立第三方鑒證制度,通過引入律師事務所等第三方專業中介機構出具法律意見書,加強對股東身份和股東之間關聯關系審查。三是引導優化股權結構。鼓勵機構將自然人股權換讓給企業法人,逐步減少自然人股東數量,提高法人股東股權占比。支持民營機構引進國有資本提高注冊資本規模,優化股東結構和股權結構,增加國有股權比例。對于融資擔保機構實際控制人向其控制的地方金融控股平臺轉讓股權事宜,采取審慎監管態度,堅持一事一議,審慎予以審批。融資擔保機構股權轉讓可能引起第一大股東、主要股東、實際控制人發生變化的,應事先與監管部門溝通,征求監管部門意見。四是加強股東行為監管。通過非現場監管、現場檢查等監管措施,加強對主要股東、實際控制人的行為監管,促使其依法、依章程合規行使股東權利。對低于5%比例的股權轉讓、股權質押、股權拍賣等情況,機構要及時向監管部門備案。對股權代持等規避監管的行為實行“零容忍”,一經發現給予嚴厲處罰。未經監管部門同意,嚴禁融資擔保機構股東以所持股權作為質押進行融資。


二、加強行政審批事項監管

按照有關監管法律法規規定,融資擔保變更名稱、組織形式、注冊資本、公司住所、持有5%以上股權的股東,調整業務范圍以及修改章程、分立或者合并等事項,屬于行政審批事項,必須經過省地方金融監管部門批準。多年來,多數融資擔保機構嚴格遵守上述規定,對有關事項按規定進行了申報變更。但日常監管和現場檢查中發現,部分融資擔保機構以不了解相關政策規定、不熟悉變更事項審批程序為由,未經批準對上述一項乃至多項需審批事項進行了擅自變更,有的變更事項甚至連續多年隱匿不報,通過多種方式遮遮掩掩。這些行為不僅違反了監管規定、性質惡劣,而且給機構今后運營埋下了風險隱患。比如,有的機構托關系、找門路,擅自在工商部門辦理了股東變更,但股權轉讓資金劃轉不合規,埋下了股權糾紛的隱患。有的機構擅自變更了名稱,導致改后名稱與融資擔保業務批復和經營許可證上名稱不符,后續業務難以開展。有的機構擅自變更了地址,以致所擔保客戶與合作銀行因不知其所蹤而向監管部門投訴,既引起了不必要的恐慌和擔心,也損害了公司的信譽和形象。對擅自變更事項,一經發現,省地方金融監管部門將下發監管函進行掛牌督辦,明確整改目標、時限、責任以及對相關違規人員的處罰意見,并由市縣監管部門負責督導,建立問題臺賬,確定專人定期進行跟蹤檢查,及時報告整改情況,確保按期完成;同時,把相關情況記錄在案,并在年審和分類評級時予以重點考慮。對于機構擅自變更違規事項,認定后將在監管部門和省融資擔保企業協會網站、有關新聞媒體進行公開曝光,同時向有關部門、銀行機構進行通報。在違規事項限期整改期間,各級監管部門暫停對擅自變更機構所有行政審批事項的輔導、受理工作;對于已經受理的事項暫停審批。對于拒不進行整改或者在規定期限內未能完成整改的,將按照《山東省地方金融條例》有關規定,給予罰款等處罰,情節嚴重的暫停融資擔保業務。


三、加強注冊資本金和對外投資監管

注冊資本金是融資擔保機構開展融資增信業務的前提,也是銀行機構擔保業務準入時考慮的重要條件。考慮到融資擔保行業融資增信的特殊性,在新一輪商事制度改革中,國家仍然要求融資擔保機構注冊資本金要一次性繳足,不允許認繳、分期到位。對于暫時尚未充分使用的注冊資本金,不允許以各種方式抽逃出資,應該本著流動性、安全性和收益性的原則,合理進行匹配,確保融資擔保主營業務的順利開展。首先,要確保資金具有較強的流動性,可隨時根據融資擔保業務需要進行變現;其次,要確保資金安全,盡可能降低注冊資本本金損失概率;第三,在流動性強、安全性高的基礎上,爭取有較高的收益。按照上述原則,注冊資本金除部分存放于銀行,以應對繳納銀行保證金、承擔代償責任和臨時性現金需求外,其余部分可以按照監管規定對外進行投資。《山東省融資性擔保公司管理暫行辦法》第4條規定,“融資性擔保公司以自有資金進行投資,限于國債、金融債券及大型企業債務融資工具等信用等級較高的固定收益類金融產品,以及不存在利益沖突且總額不高于凈資產20%的其他投資”。具體實踐中,各機構結合實際情況開展了有益探索,有的進行了短期財務性投資,有的開展了委托貸款,有的對其他企業進行了股權投資,有的投資設立了財務顧問、投資咨詢、股權投資、資產處理等下屬法人企業。從前期日常監管和現場檢查情況看,存在不少問題,如有的機構投資期限品種與融資擔保業務不匹配,對流動性產生了一定影響;有一些機構存在違規行為,有的通過應收賬款、與股東往來款、委托貸款或者其他投資形式變相抽走了資本金,有的除固定收益類產品外的其他投資超過了20%,為賺取較高資金收益大量投資信托理財產品、進行委托貸款,逾期不能收回的事例不在少數;有的通過出資設立的企業對外舉債融資加長加大杠桿,形成了較大的風險隱患。對于這些問題,各級監管部門將給予高度關注,并從以下方面加強監管。一是加強對20%比例限制的監管。對于投資超過20%規定的機構,將下發監管函要求限期整改,視情況采取限期整改、暫停業務、不予通過年審等監管措施。二是強化資金投向監管。今后,禁止投資于信托理財產品,禁止通過委托貸款方式對外發放貸款。對于已經發生的上述兩項業務,到期后馬上回收,不允許再續作。對于固定收益類投資和股權投資,強化投資品種與期限結構匹配性監管,引導做到品種結構合理,存續期限合理,做到業務結構與期限相匹配。三是加強單筆大額投資監管。密切關注額度超過500萬元或超過對外投資總額度的5%(二者孰低原則)的單筆投資和關聯投資,高度關注向被擔保客戶進行的任何形式的投資。四是加強對所投資設立法人企業監管。建立事前溝通機制。對于出資1000萬元以上,設立股權投資、投資基金、資產管理等法人機構的,要事前與設區市地方金融監管部門溝通,征求相關意見。建立事后報備制度。融資擔保機構出資設立各類法人企業的,要在完成工商登記注冊后7個工作日內,向所在縣(市、區)監管部門備案,設區市監管部門每月定期匯總,向省監管部門備案。加強下屬法人企業資產負債管理。對于法人企業對外舉債、或通過明股實債方式融入資金、對所擔保企業投資等行為給予嚴格監管,實行并表管理,堅決杜絕加長杠桿、無限放大擔保倍數等行為。


四、加強高管人員事中事后監管

根據《國務院關于第二批取消152項中央指定地方實施行政審批事項的決定》(國〔2016〕9號),2016年2月,銀監會取消了對融資性擔保機構董事、監事和高級管理人員任職資格核準。但與此同時,國發〔2016〕9號明確規定,取消任職資格審核后,“要抓緊做好取消事項的后續銜接工作,切實加強事中事后監管”。對于融資擔保機構高管人員事中事后監管,《山東省融資性擔保公司監督管理實施細則》第十九條規定,“融資性擔保公司變更董事、監事、高級管理人員的,應于變更決定作出之日起15日內以公文形式向省地方金融監管局進行備案,對于不符合任職條件的董事、監事及高級管理人員,監管部門有權要求機構予以更換”。具體監管工作中,將采取如下措施:一是強化任前談話監管。對新任職的董監高等高管人員,由所在地設區市監管部門進行監管談話,對于大型國有融資性擔保機構,由省地方金融監管部門進行監管談話。通過監管談話方式,對融資擔保機構經營規則和監管規定進行充分明示,確保在進入崗位之前,對行業特殊性和有關監管要求有充分認識。二是強化履職能力測試。以《擔保法》、《公司法》、《物權法》、《山東省地方金融條例》、《山東省融資性擔保公司管理暫行辦法》和《山東省融資性擔保公司監督管理實施細則》等為重點,對新任董事、監事和經營層等高管人員進行履職能力測試,測試合格的納入高管人才庫實施動態管理;對考試未能通過的,提出建議予以更換的監管意見函。三是強化行為合規監管。根據非現場監管和現場檢查反饋信息,以違反監管政策規章和公司管理制度、釀成重大風險事件以及其他不能勝任職務的負面行為為重點,每年對高管人員合規履職情況進行綜合量化評價,據此提出監管意見函。對于國有融資擔保機構的高管人員,將監管意見函定期發送其第一大股東或當地政府,提出具體監管意見和任職建議。對于民營機構的高管人員,將監管意見函定期發送其第一大股東和當地監管部門,提出具體監管意見和任職建議。


五、加強客戶保證金監管

融資擔保機構為分擔融資擔保業務風險,在符合有關監管規定的前提下,經與所擔保客戶充分協商一致,按照擔保業務額度的一定比例收取客戶保證金無可厚非。為規范融資擔保機構客戶保證金管理,省金融辦2012年轉發《融資性擔保業務監管部際聯席會議關于規范融資性擔保機構客戶保證金管理的通知》,對于開設專門銀行賬戶、簽署管理三方協議、強化保證金監管等提出了明確要求,取得了積極成效。但最近,省里接到了多起涉及客戶保證金的投訴,反映有的機構雖然對外承諾不收取客戶保證金,但私下仍然繼續收取,且沒有設立專門賬戶;有的機構雖然設立了專門賬戶,但客戶保證金仍與其他資金混用,管理極為混亂;有的機構挪用或占用客戶保證金,向銀行存出保證金、違規對外投資放貸,擔保關系解除后不能及時返還,有的甚至編造各種理由拒不返還收取的保證金。對于這些投訴問題,監管部門高度重視,主要是客戶保證金不同于機構自有資金,從會計角度看,客戶保證金是預收賬款,屬于負債的范疇;從法律角度看,在被擔保客戶嚴格履行合同義務、沒有違約,融資擔保機構沒有為其進行代償之前,客戶保證金的所有權屬于被擔保客戶,融資擔保機構無權動用。因此,那種認為客戶保證金單戶收取額度小,客戶完成履約后拖延一段時間返還也沒關系的想法是錯誤的,收取后自由支配對外進行投資等行為是違反監管政策規定的。對于客戶保證金問題,將集中開展一次違規行為專項規范整頓,依法查處融資性擔保機構高額收取、變相收取、挪用或占用客戶保證金等違規行為,切實防范相關風險。一是對客戶保證金開戶情況進行檢查。機構不收取客戶保證金的,要作出公開鄭重承諾,向監管部門出具承諾函,并在機構適當位置予以懸掛。收取客戶保證金的,重點檢查是否設立專用賬戶進行專戶存儲,是否存在與基本賬戶、一般賬戶等其他賬戶混用等情形,是否與設區市監管部門、托管銀行簽訂三方托管協議。二是對客戶保證金用途進行檢查。系統查閱所簽訂的擔保合同,重點檢查是否存在除代償用途之外的其他違規挪用客戶保證金的行為,一經發現、限期整改。三是對客戶保證金業務情況進行檢查。了解客戶保證金業務構成、總體規模、到期時間,并對涉訪涉訴事項進行檢查。對于檢查中發現的問題,限期進行整改。對于情節嚴重的機構,將采取限期整改、暫停業務、建議更換高管人員等監管措施方式。對于不收取客戶保證金的機構,將在扶持政策、分類評級時予以適度傾斜。


六、加強擔保風險準備金計提監管

融資擔保機構承擔著幫助市場主體分散風險的重任,不斷增強自身風險防控和應對能力至關重要。提取風險準備金,是金融機構通行的做法,有利于防范可能發生的流動性風險,促進金融機構健康發展。對于融資擔保機構風險準備金計提,《山東省融資性擔保公司管理暫行辦法》第四十五條規定,“融資性擔保公司應當按照當年擔保費收入的50%提取未到期責任準備金,并按不低于當年年末擔保責任余額1%的比例提取擔保賠償準備金。擔保賠償準備金累計達到當年擔保責任余額10%的,實行差額提取。差額提取辦法和擔保賠償準備金的使用管理辦法由省金融辦另行制定”。在當前我國實體經濟下行壓力不斷加大,實體經濟風險不斷向金融領域傳導,融資擔保行業代償損失不斷增加的形勢下,各機構要嚴格按照上述要求,計提未到期責任準備金和擔保賠償準備金。同時,為應對由外部宏觀因素引起的系統性風險,以及由于風險偏好定位過高導致的異常性風險,對沖擔保風險非預期損失,建議大家還要提取一般風險準備,按照年終稅后凈利潤的5%進行提取,一般風險準備金累計達到擔保余額10%后,可以實行差額提取。

關于準備金企業所得稅稅前扣除問題,最近財政部和國家稅務總局予以了明確,符合條件的擔保機構按照不超過當年年末擔保責任余額1%的比例計提的擔保賠償準備,允許在企業所得稅稅前扣除,同時將上年度計提的擔保賠償準備余額轉為當期收入;按照不超過當年擔保費收入50%的比例計提的未到期責任準備,允許在企業所得稅稅前扣除,同時將上年度計提的未到期責任準備余額轉為當期收入;實際發生的代償損失,符合稅收法律法規關于資產損失稅前扣除政策規定的,應沖減已在稅前扣除的擔保賠償準備,不足沖減部分據實在企業所得稅稅前扣除。


七、加強網絡借貸平臺(P2P)擔保業務監管

近年來,P2P平臺發展迅猛,但由于普遍存在資本實力不強客戶、征信信息缺乏、經營信息不透明、網絡技術安全隱患以及風險意識缺乏等問題,停業及問題平臺數量眾多,P2P行業存在著較大的風險。前期,按照我省互聯網金融業務風險專項整治工作統一部署,我們對全省融資擔保機構參與P2P業務情況進行了調研摸底。從摸底情況看,部分機構為互聯網借貸平臺進行了業務擔保,還有極個別機構自己或通過關聯企業開設了互聯網借貸業務平臺,并為其進行了擔保。對于與網絡借貸平臺的業務合作,希望各融資擔保機構要審慎開展,對于其中存在的潛在風險,要高度重視,并采取切實有效的防范措施。一是要按照全省互聯網金融業務風險專項整治工作的要求,加緊清理現存的P2P擔保業務,做好現存業務的統計匯總、解包還原、增強保障措施等工作,降低業務潛在風險,業務到期后不得再繼續為其提供融資擔保。二是嚴禁融資擔保機構假借自設或第三方P2P平臺,以提供擔保為名從社會上融入資金供自己使用,或者違規為資金需求方提供自有資金進行變相投資。三是未經省地方金融監管部門批準,嚴禁融資擔保機構新設互聯網金融借貸平臺;已經設立的平臺,要按照互聯網金融業務規范整頓的要求進行整改,并與融資擔保機構進行有效隔離。


八、加強非現場監管

非現場監管是融資擔保機構監管的重要手段,在監管流程、風險識別判斷、監管行動制定和實施中發揮著重要作用。多年來,我省高度重視非現場監管工作,通過定期匯總分析研究統計數據、開展行業年審、實施分類監管評級,對我省融資擔保機構以及行業經營管理情況、擔保業務活動、風險狀況等進行綜合分析研判,捕捉苗頭性、趨勢性風險信號,督促各機構完善內部控制和全面風險管理體系,有力提升了行業風險預警能力和監管有效性,提高了機構風險管控能力和服務實體經濟的能力。隨著融資擔保市場的變化,擔保業務結構、風險特征出現了新的變化,暴露出在非現場監管制度和實踐中還存在一些問題,如相關數據不準確,數據填報不及時,年審事項整改不到位,分類評級結果與實際運營結果相悖離等等,有必要進一步完善非現場監管體系,提高非現場監管的及時性、有效性和準確性。一是加快監管信息系統建設。上線運行后,可實現數據申報、查驗稽核、風險預警、綜合分析等功能,形成線上線下相結合,實時監測與日常監管相補充的立體化、全方位監管體系。各機構要適應監管現代化、信息化的要求,加大資金、人力、物力等投入,加強自身業務、財務、管理等模塊信息化建設,形成滿足自身業務需要、與全省監管系統有機銜接的信息化操作平臺。要指定具體部門和專職人員,負責監管信息系統相關各項數據和信息的填報錄入工作,積極參加省里組織的系統使用培訓,力爭在短期內熟練使用監管信息系統。要本著完整、及時、準確的原則,按照監管信息系統要求,做好機構基本信息、業務數據填報,歷史文檔上傳,變更事項申報等工作,確保跟上全省監管信息化的大趨勢,不拖全省監管信息化的后腿。二是強化重大事項監管。加強信息披露監管,對于依法應對外披露的重要事項,各機構要通過監管部門指定媒體以適當形式及時予以披露。嚴格重大風險事件報告制度,對發生的可能嚴重危及正常經營、償付能力和資信水平,以及影響地區金融秩序和社會穩定的事件,要在第一時間向屬地監管部門報告。對于發生的融資擔保群體性事件,注冊資本5000萬元以上、在保余額5億元以上機構破產解散事件,重大擔保詐騙、代償損失或投資損失等事件,要在24小時以內逐級向省地方金融監管部門報告。建立重要機構重大事項直報制度,注冊資本5億元以上大型融資擔保機構的重大事項、突發事件,除按照市、縣(市、區)地方金融監管部門有關要求逐級報送重大事項外,要同時直報省地方金融監管部門。三是加強行業統計數據分析。各機構要嚴格按照會計制度和行業統計制度要求,客觀、公允、及時、完整的填報相關統計數據,并在月度、季度和年度的時間結點及時上報。監管部門將在匯總數據的同時,對重點指標進行監管,并加強歷史數據、行業平均水平的比對分析,全面揭示風險問題,準確研判潛在風險。四是強化行業年審和分類評級監管。對年審辦法和分類評級辦法進行修訂。對于年審中發現違規問題拒不按規定進行整改或在規定時限內未能整改到位的機構,不予通過年審;對于未能通過年審的機構,在調查事實清楚、援引依據充分的基礎上,引導其主動提出退出申請,按有關規定程序積極穩妥地退出市場;對于逾期未報送相關材料的機構,視為未通過年審。按照有利于分層管理、分類施策的原則,在進行現場檢查、核對有關材料的基礎上,結合年審工作對機構進行評級。強化分類評級結果運用,根據評級結果對不同機構采取差異化監管。


九、加強現場檢查監管

2012年以來,全省累計檢查融資擔保機構931家次,從檢查情況來看,違規問題比較集中,主要是資本金運用違規、客戶保證金管理不規范、風險管理制度不落實以及存在擅自變更核心事項等問題。部分機構屢改屢犯,存在違規問題年年檢查年年有、年年整改年年犯的現象。下一步,我們將有的放矢,進一步完善現場檢查制度,并對調整現場實施方案進行調整完善,實施分類監管,強化對問題機構和大型機構的重點監管。一是分類確定檢查的重點和頻次。針對國有、民營融資擔保機構不同性質,區分檢查的重點。對于經營規范的融資擔保機構,降低現場檢查頻次,對于歷次檢查中發現問題嚴重,且屢改屢犯的機構,相應提高現場檢查頻次。二是開展隨機臨時檢查。按照隨機原則,臨時確定被檢查機構和檢查時間,提高檢查的針對性和有效性。三是開展專項檢查。針對非現場監管中發現的集中性問題,開展專項檢查,及時摸清存在問題真實情況,把潛在風險化解在萌芽狀態。四是強化現場檢查結果的運用。對現場檢查問題較多的機構,進行掛牌督辦,明確整改期限,建立整改臺賬。對于拒不進行整改、或者整改進展緩慢、整改效果不明顯的機構,依法加大處罰措施,暫停有關事項行政審批,在分類評級、機構年審時予以重點關注。


十、加強機構市場退出監管

隨著經濟形勢的變化和自身運營能力的下降,部分融資擔保機構業務逐漸萎縮,人員逐步縮減,經營出現了困難,有的機構在積極謀求轉型到其他行業發展,有的機構與其他機構進行了兼并重組,還有的機構主動要求退出融資擔保市場。針對這種情況,我們將按照減量增質、妥處風險的總體要求,積極穩妥地開展機構退出工作。一是引導機構有序退出。支持有退出意愿的機構主動提出退出申請。通過定期排查和統計分析等手段,梳理一批長期游離于主營業務之外的機構,引導其主動提出退出申請。對于分類監管評級為E級,經整頓仍達不到要求的機構,指導實施市場退出。二是依規履行退出程序。按照《關于做好融資性擔保機構申請退出有關工作的通知》要求,指導機構做好遞交退出申請、股東會決議、財務審計報告、債權債務協議、連帶清償責任承諾書面材料等工作,及時繳回經營許可證正副本、批復文件原件和營業執照復印件,依規履行申請、調查、審核、公示、備案、注銷流程,認真審核機構退出申請。三是及時辦理有關手續。退出審批程序履行后,指導機構摘除統一標志牌,及時到工商行政管理部門提出名稱變更申請,取消公司名稱中的“融資擔保”字樣,并繼續履行好在保責任。四是切實防范退出風險。指導退出機構認真履行事前與合作銀行達成協議,繼續承擔未到期在保責任義務,及時退還收取的客戶保證金,切實做好退出后突發事件的處置和風險化解工作。

 



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